Strijd om het gelijk
Een middeleeuwse koning ging in beraad bij God of een mysticus. Nu gaan beleidsmakers vooral te rade bij wetenschappelijke deskundigen. De beleidsmaker heeft het beste voor met de samenleving, en de wetenschapper streeft ernaar oplossingen te vinden voor een betere wereld. De twee instituten hebben dus een gezamenlijk belang, de neuzen staan dezelfde kant op. Vruchtbare grond voor goede samenwerking, zou je denken.
Toch zie je steeds vaker dat groepen in protest gaan tegen de op wetenschappelijke kennis gebaseerde regels. Het meest in het oog springend was het boerenprotest van 2019, waar de snelwegen plots volstonden met trekkers op weg naar het Binnenhof om tegen het beleid te protesteren. Een dag later trokken ze naar het RIVM om tegen de wetenschap te protesteren. Er zijn ook minder zichtbare protesten in andere sectoren. De bouw is ontevreden over regelgeving rondom de giftige bodemstof PNAS, en in de visserij leeft er scepsis over vangstlimieten. Wat veroorzaakt, in de kern, die onvrede? Hebben de wetenschappers het mis, of schieten beleidsmakers tekort?
Volgens wetenschapssocioloog dr. Willem Halffman (RU Nijmegen) ligt het antwoord ingewikkelder. Om te begrijpen wat er spaak loopt, moet je kijken naar de samenhang van alle componenten. Hoe werkt een samenwerking tussen wetenschap en beleid nou werkelijk, in de praktijk? Een sprekend voorbeeld is het kabeljauwvisserijbeleid van de Noordzee.
Als de vispopulatie te ver zakt, is de kabeljauw weg
Halffman: “Visserijbeleid is een voorbeeld van wat er gebeurt als je het gebruik van collectieve natuurlijke middelen helemaal vrijlaat door een economie die heel snel groeit, waar veel kapitaal vrij komt, waar veel geïnvesteerd wordt, en hoe de natuurlijke bronnen als gevolg hiervan uitgeput raken.”
De kabeljauwpopulatie in Newfoundland, Amerika, kwam in de jaren 90 bijvoorbeeld onder een bepaalde drempelwaarde. De balans van het ecosysteem sloeg om en de kabeljauw kwam niet meer terug. De kabeljauwvissers vertrokken of bleven werkloos. Als de bron opraakt, trekt iedereen aan het kortste eind. Het is een scenario waar we van moeten leren. Ook de kabeljauwpopulatie in de Europese zeeën verkeert in een breekbare balans. Europese landen vissen er eigenlijk al jaren steeds te veel, en dat is zeer gevaarlijk. Hoewel er afspraken stonden om op 1 januari 2020 alle kabeljauwvangst in de Noorzee duurzaam te maken, is dat bijvoorbeeld slechts voor de helft gelukt. Wat voor beleid is nodig om het tij te keren?
Het kabeljauwvisserij-beleidsmodel
In de EU ontstond over de jaren heen het volgende beleidsmodel. Om overbevissing in de Noordzee te voorkomen informeert de EU zich bij een onafhankelijke groep populatiebiologen. Op basis van de cijfers van gevangen vis berekenen de biologen hoe de populatie kabeljauw eruit ziet. Dan bepalen ze hoeveel er volgend jaar maximaal gevist mag worden, zodat de populatie in stand blijft. Dat maximum wordt doorgegeven aan de Europese commissie.
De Europese commissie en Europese adviesraden bespreken het advies en passen extra regels toe die rekening houden met de economie en politieke verstandhoudingen. Dan beginnen de onderhandelingen tussen de ongeveer tien landen die op kabeljauw vissen in de Noordzee. De nationale visserijministers strijden om het quotum dat het beste werkt voor de economie van hun land. Elk jaar krijgen de vissers zo een nieuw quotum, gebaseerd op de cijfers van de populatiebiologen.
Er is hier sprake van een lineair model, legt Halffman uit. Het advies van de populatiebiologen komt terecht bij beleidsmakers, waarna beide partijen elkaar eigenlijk niet meer zien. Er is eenrichtingsverkeer van de wetenschap naar de beleidsmaker. Dit beleid werkt simpelweg niet, want kabeljauw dreigt uit de Noordzee te verdwijnen. Ondanks de berekeningen van de populatiebiologen, en ondanks alle visquota, vangen de landen samen nog steeds te veel kabeljauw.
Het advies van de populatiebiologen komt terecht bij beleidsmakers, waarna beide partijen elkaar eigenlijk niet meer zien. Er is eenrichtingsverkeer van de wetenschap naar de beleidsmaker.
Tegelijk zijn de vissers boos en klagen ze al jaren dat het beleidsmodel niet voldoet. De regeling is bijvoorbeeld erg veranderlijk op korte termijn. Die onderzekerheid maakt het lastig voor vissersbedrijven om investeringen te doen voor de toekomst. Ook zien de vissers de berekening als onvolledig. Want hoewel de vispopulaties in de Noordzee met elkaar samenhangen, behandelen de biologen de kabeljauwpopulatie als een geïsoleerd systeem. En doordat men de kabeljauwpopulatie vooral op basis van de visvangst bepaalt, vergeet men dat de vistechnieken ontwikkelen. Als de visvangst omhoog gaat, is dat niet alleen omdat er meer kabeljauw is, maar ook omdat de visser steeds beter wordt in vissen. De kabeljauwpopulatie is dus waarschijnlijk kleiner dan uit het wiskundig model blijkt.
Het zijn legitieme klachten, toch verandert er niets. Het beleidsmodel is een vastgeroeste machine, stelt Halffman. Het is een regime geworden, waarvan de veronderstellingen niet meer mogen worden bekritiseerd. Iedereen houdt zich aan zijn afspraak: de populatiebiologen stellen het maximum vast, check. De Europese commissie past extra regels toe, check. En de landelijke vertegenwoordigers voltooien de onderhandelingen, check. Elke partij haalt zijn deadline, dus er is weinig aanzet tot verandering. Hoe los je dat op?
Afkijken bij de bovenburen
Om een antwoord te vinden kun je een vergelijking maken met een situatie die wel slaagt. Tussen Noorwegen en Rusland ligt de Barentszzee. Daar leeft een kabeljauwpopulatie waar flink op wordt gevist. Hetzelfde gebeurde als in de Noordzee: vanaf de jaren 90 daalde de populatie tot een gevaarlijk dieptepunt.
De Russische en Noorse beleidsmakers moesten samenwerken om de balans terug te brengen. Ook zij vroegen daarvoor populatiebiologen om raad. Deze berekenen een adviesquotum en in een onderhandelingsweek wordt het beleid bepaald. Aan tafel zitten niet echter alleen beleidsmakers, maar ook wetenschappers en vertegenwoordigers van de visserij. Bovendien schuiven er naast populatiebiologen ook economen en sociologen aan. Verder wordt er niet alleen een jaarlijks quotum bepaald, maar worden er ook lange termijn plannen vastgesteld. In de Barentszzee is de kabeljauwpopulatie tegenwoordig weer redelijk hersteld.
Zoek de verschillen
Een belangrijk verschil is dat onze noorderburen deskundigen en beleidsmakers bij elkaar brengen aan één tafel. Bovendien overleggen de deskundigen van verschillende disciplines allemaal samen. De populatiebioloog praat met de econoom, praat met de socioloog, praat met de ervaringsdeskundige visser. De beleidsmaker luistert, maar beïnvloedt ook welke kennis uit welke discipline leidend is voor de regelgeving. In tegenstelling tot het Noordzeebeleid is er dus geen eenrichtingsverkeer, maar samenspel.
Belangrijker nog is dat het model zich aanpast als het moet. Toen Noorse vissers in de jaren 90 opmerkten dat het koraal in de Barentszzee werd vernield door grote vissersschepen, en dat de kabeljauw daardoor dreigde te verdwijnen, trokken ze aan de bel. De populatiebiologen waren door de observatie verbijsterd. Koraal? In de Barentszzee? Nog nooit van gehoord. Toch was het er, maar de ervaringsdeskundigheid van de vissers was nodig om het te spotten. De biologen gingen op onderzoek uit, en zagen inderdaad dat de grote vissersschepen (zogenoemde Trawlers) funest waren voor het koraal en zo ook voor de kabeljauw. De beleidsmakers luisterden hiernaar en pasten het model aan. Nu beperken Rusland en Noorwegen niet alleen de kabeljauwvangst, maar beschermen ze ook het koraal. Die cruciale aanpassing was alleen maar mogelijk omdat het regime niet zo zat vastgeroest zoals in de EU, stelt Halffman.
Als je algemene lessen uit dit voorbeeld wilt halen, kom je volgens Halffman bij de volgende conclusies. “Expertise over de heg gooien, en aankijken wat de beleidsmaker ermee doet, werkt niet efficiënt,” aldus Halffman. “Meer overleg, een meer gevarieerde expertise, en een meer open systeem kan dan een oplossing zijn.”
De wetenschap heeft hier dus niet het gelijk in pacht. Het is geen onafhankelijke raadgever wiens advies enkel in de richting van de beleidsmaker moet gaan. Wetenschap uit meerdere disciplines moet invloed hebben op de beleidsmakers, maar de beleidsmakers en andere experts moeten ook invloed hebben op de wetenschap. Dat vraagt om een herverdeling van de verantwoordelijkheden, maar ook om een andere manier van denken over wetenschap en beleid. Er moet een bezem door het beleidsmodel en de nieuwe machine moet bouwen op meer samenwerking.
